加快構建普惠型農村金融政策支持體系刻不容緩
 

http://www.844074.live 2011/5/13    瀏覽次數:4429

一、   引言

黨的十七屆三中全會形成的《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出,要“創新農村金融體制”,建立“資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系”,做到“城鄉基本公共服務均等化,實現城鄉、區域協調發展,使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果”。《決定》為深化農村金融改革指明了方向,即必須加快建立普惠型的農村金融體系。該體系的建立應使所有農戶和農村經濟主體均能夠享受到包括貸款、存款、保險、匯款等現代金融服務,同時,該體系必須堅持商業化可持續運作。  然而,農業的弱質性和農村居民的分散性,決定了在市場經濟條件下,建立普惠型農村金融體系成為了金融、經濟領域的一大難題。普惠型農村金融體系的建立是新農村建設的必要條件,要建立這樣的農村金融體系,各國成熟的經驗是必須建立農村金融的扶持政策體系,從而吸引各方資金加大對農業的投入,實現以小搏大的政策效果。2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》,提出應進一步完善普惠型農村金融政策支持體系。

近年來相關部門陸續出臺了一些支持農村金融發展的政策,但這些政策多是從本部門職能范疇的角度出發,相互之間缺乏有效的銜接,從而不能發揮政策的整體效應和綜合效應;一些政策是針對特定金融機構的“特惠”政策,對其他金融機構服務農村金融市場的激勵作用有限,對營造公平的市場競爭環境不利;市場經濟條件下,金融機構服務農村金融市場缺乏約束責任,金融機構脫農傾向嚴重。

筆者認為,建立普惠的農村金融政策支持體系,應該遵守兩個原則:一是注重財政、金融、監管等政策的相互激勵,從而發揮政策的整體協同效應;二是遵守激勵和約束并行的原則,既要彌補“市場失靈”造成的供給主體缺位,又要對供給主體的市場競爭行為進行必要的約束,達到“寬嚴相濟”的政策效果。

二、我國農村金融改革的簡單回顧

()以機構改革為核心的農村金融改革建國初期到改革開放的三十年,我國建立起了與當時以鄉為單位的農業生產合作社集體經濟基本適應的農村信用社體系,為社員和生產隊辦理存貸款。這種體制基本適應了當時農村生產生活的實際情況,對當時農村的社隊經濟發展起到了巨大的促進作用。但是1958年以后,農村信用社的發展受到了破壞,處于停滯狀態,農村社員儲蓄占城鄉儲蓄存款的比重從1953年的0.8%,上升到1958年的36.4%,之后這一比例一直下降, 1964年跌破20%,1979年基本保持這一比例。

改革開放至1994年是我國農村金融發展與改革的第二階段,這一階段農村改革的主要特征是以家庭聯產承包責任制為主的政策創新,為農村經濟的發展注入了活力;城市改革的主要特征是政策創新和巨大的資金支持。在這一階段,我國銀行業打破了“大一統”的格局,建立起多個專業銀行機構共同為農村金融市場服務的格局。1980年至1993,農村社會總產值增加12.3,年平均增長速度22.1%,而農業銀行和信用社各項存款增加18.7,年均增長速度為25.7%;各項貸款增加了15.6,年均增長速度為24.1%,農村信貸服務在這一時期基本能夠適應農村經濟發展的需要。但這一時期所奉行的“農村信貸補貼”模式,同時也出現了“俄亥俄批判”問題而難以實現可持續發展。1994,我國步入農村金融體系商業化改革的軌道,農村政策性金融從商業性金融中分離出來,專門從事糧棉油儲備和農副產品合同收購等政策性農村金融業務;農村信用社與農業銀行脫鉤,改革取向先是合作性金融組織,后是商業性金融組織。在從專業銀行體制轉向商業銀行體制的過程中,各國有商業銀行大量收縮縣以下機構,農村信用社商業化運作,使得農村金融對縣域以下農村金融市場的服務逐步萎縮。

從對農村金融改革過程的簡單回顧來看,我國目前的農村金融改革是在市場經濟體制逐步確立的過程中,以整個金融體系的商業化改革為背景,以農村金融機構改革為主要內容的改革。金融體系的商業化改革極大地提升了整個金融系統的安全性、穩定性。但與城市金融相比,農村金融的特點是小而散,風險高,收益低。在市場經濟條件下,由于沒有建立起與市場經濟體制相適應的普惠型農村金融政策支持體系,資本流向高收益的城市業務是商業化運作的必然結果,從而造成我國農村金融供給嚴重不足。

(二)農村金融改革的深化:從金融機構觀到金融功能觀

實踐證明,以機構改革為主要內容的農村金融改革,對構建我國的農村金融體系起到了基礎性作用。但隨著農村經濟的發展,遵循金融機構觀的農村金融改革表現出了越來越多的局限性,僅僅從構建農村金融機構體系著手的改革,往往忽略了農村金融改革的目的以及農村金融體系所承擔的金融功能。這樣,改革的措施可能很多,但農村金融固有的問題卻沒有得到根本解決。因此,應擯棄金融機構觀指導的農村金融改革,應用金融功能觀的思路來認識我國農村金融在農村經濟中應發揮的作用。

金融功能觀的理論基礎是由茲維·博迪(ZviBodie)和羅伯特·默頓(Robert C·Merton)提出來的,他們將金融功能概括為六項。林毅夫(2003)將金融功能總結為三個方面:一是動員資金;二是配置資金;三是分散風險。其中,配置資金的功能是最為重要的,只有資金配置好,才能提高資金的使用效率,從而增加可動員資金的數量、降低資金使用風險。金融功能觀的一個重要觀點是:金融功能比金融機構更穩定,金融機構的功能比金融機構的組織結構更重要,隨著時間的推移和區域的變化,金融功能的變化要小于金融機構的變化。

普惠型農村金融體系的實質是建立能夠充分發揮農村金融中介功能的機構和制度。然而,由于農業產業的特性造成農村金融市場高成本、高風險,且存在農村信貸市場信息嚴重不對稱、逆向選擇、道德風險等問題。完全市場化競爭下的高利率或抵押條件,往往會造成只有高風險投資項目才能得到信貸支持,從而使銀行信貸資產的風險增加、利潤降低,以及信貸資源的配置效率降低。從我國的情況來看,正規金融機構與信息不對稱、交易成本高、風險大等農村信貸市場的基本特征不匹配,而市場化、商業化改革取向更加降低了其信貸支農的積極性。這些因素造成我國目前農村金融供給主體缺位,農村資金外流嚴重,農村金融資金的需求遠大于供給。

與此同時,農村金融這一產業又具有極大的外部經濟效應,它在優化產業結構、減少貧困人口、促進社會穩定以及完善社會誠信體系等方面發揮著巨大的作用。因此,目前主流的經濟學家認為,完全商業化的政策取向并不能解決農村金融問題,尤其是在農村金融市場的發展初期。政府在促進農村金融發展中必須發揮重要作用,現在政府不僅僅是投入財力和物力的問題,政府活動的范圍及有效性也非常關鍵。因此,我國應該在培育農村金融市場、增強農村金融機構競爭力的同時,積極借鑒其他國家的成功經驗,逐步建立普惠型的農村金融政策支持體系,充分發揮財政、貨幣、監管及期貨保險體系的相互激勵作用,更好地發揮銀行機構在農村金融中的信用中介功能,增加金融資金對“三農”的有效配置,加速推進社會主義新農村建設。

三、對構建普惠型農村金融政策支持體系的思考

(一)建立財政金融一體化的財稅支持政策

目前,我國還沒有形成財政與農村金融相互配合的政策體系,金融支農的作用還沒有充分發揮。農業自身的弱質性決定了不可能完全按照商業化的模式發展農村金融, 2010年中央一號文件提出“加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接”,整合財政、金融政策是同時發揮二者政策效果的關鍵環節。財政支農與金融支農的根本目標是一致的,但由于目前部門間缺乏協作、財政支持金融的力度不強以及“三農”問題本身的復雜性,導致二者之間缺乏有效的銜接,財政部門在安排支農支出時很少與金融部門配合,金融部門在制定信貸政策時也很少考慮財政支農政策,兩者沒能夠統籌安排。財政與金融各自為政的局面,極大地弱化了支農資金的政策效果和使用效率,迫切需要對二者進行有效整合,通過充分發揮財政支農資金的杠桿效應,最大限度地激發各類金融機構支農的積極性,營造一個讓金融機構實現商業可持續發展的財稅支持政策環境,這也是構建普惠型農村金融體系的必要條件。

1)對涉農金融機構實行“普惠”的稅收優惠政策。應對分布在縣及縣以下區域的所有銀行業金融機構實行普惠、無差別、無歧視的稅收優惠政策。由于我國的“三農”主要集中在縣域,而我國縣域之間的發展極不平衡,因此,可以考慮在西部實行全部減免營業稅,中部執行3%的營業稅優惠,東部地區的縣域經濟比較發達,可以不予減免;在計算應納稅所得額時,對金融機構農戶小額貸款的利息收入予以扣除。通過對所有金融機構“普惠”的優惠政策的實施,來吸引并激勵更多的金融機構進入縣域,服務“三農”。對涉農金融機構的稅收減免政策也是國際通行的做法,無論發達的美國、法國,還是發展中的泰國,均對其國內的涉農金融機構給予了稅收減免。

(2)對涉農貸款進行風險補償。我國農村金融市場利率遠不能覆蓋涉農金融機構的成本,成本收益的不對稱是制約涉農金融機構增加“三農”投入的主要因素。對提供涉農貸款的金融機構給予利息補償,是熨平城市金融和農村金融成本差、提高農村金融機構投入“三農”積極性的有效途徑。這樣,政府只要投入少量的利差補貼,就能夠引導大量的商業資金流向農村,達到財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。同時,由于資金是以商業化的方式運作,從而能夠保證資金使用的安全性和使用效率。提供利差補貼也是世界各國普遍采用的方法,法國政府的利差補貼平均為4%左右。

(3)建立涉農金融機構與政策性擔保機構的激勵約束機制。現有的農業政策性擔保機構與涉農金融機構之間缺乏合理的激勵約束機制。這些機構多為財政出資建立,對承保的涉農貸款承擔全部信貸風險,這樣,涉農金融機構便會出現逆向選擇,對貸款資金疏于管理。而農業政策性擔保公司不可能對信用風險進行有效管理,再加之受有限的資本金杠桿率的制約,其擔保職能和效率很難得到充分的發揮。因此,應建立涉農金融機構和政策性擔保機構風險共擔、商業運作的機制,充分發揮兩個機構的風險管理優勢。在風險分擔方面,可以借鑒印度ICICI的經驗,合理確定擔保公司和涉農金融機構分擔風險的比例,使涉農金融機構在轉移部分風險后仍能有效實施貸后管理,擔保公司也可以在一定的杠桿率下放大擔保范圍。

(4)對金融服務薄弱的空白網點鄉鎮提供政策性補貼。政府應鼓勵金融機構在欠發達地區以及金融服務空白的鄉鎮開辦網點,并將其納入當地政府的招商引資優惠范圍。對在中西部欠發達地區鄉、鎮、村開辦營業網點的金融機構,參照當地的招商引資政策,給予相應的土地、稅收等方面的優惠政策并給予一定的補貼,從而鼓勵金融機構在欠發達地區開辦營業網點。

(二)建立與財政政策結合的差別化貨幣政策

首先,應推進農村的利率市場化改革。理論研究和國內外的實踐均表明,過高的利率會損傷農業投資的積極性,影響農民收入的提高,但低利率政策同樣不利于農村金融市場的繁榮。利率管制會導致農村金融市場利率與市場供需決定的均衡利率偏離較大,從而削弱現有農村金融機構的可持續發展能力,阻礙新機構進入農村金融市場。尤其是在我國金融市場基礎薄弱、創新能力不強、金融供需矛盾突出的農村金融市場,加快推進利率的市場化進程,有利于發現農村金融市場價格信號,有利于宏觀調控和農村金融資金的有效配置。同時,對市場化的“高”利率由財政給予一定的補貼,從而建立起與財政結合的農村金融貨幣政策,對增加涉農資金投入、培育并穩定農村金融市場是非常必要的。

其次,應對所有縣域金融機構的存款準備金和再貸款實施有差別的優惠政策。對所有縣域金融機構設立低于其他金融機構的存款準備金率,可以直接影響金融機構的放貸能力,從而提高農村金融機構的可持續經營能力。同時,應穩步提高支農再貸款額度和使用面,確定合理的再貸款利率,延長再貸款使用期限。

(三)建立金融期貨保險“三位一體”的風險轉移與共擔機制,完善包括農業保險、農產品期貨市場等在內的農村金融市場體系建設。農業保險可以分散農業生產的自然風險,農產品期貨市場可以轉移農產品價格風險,從而平滑農戶的收入,增強農戶的信貸償還能力。加快農村保險體系建設,一方面要建立針對農產品品種的政策性、商業性、相互保險等多種形式的農業保險和再保險體系,形成銀行、保險等多種金融力量共同參與和分享農村金融市場利益,共同承擔和分散農村金融風險的良性互動格局;另一方面,也要建立一個面向農村居民的、多元化的商業人壽保險體系。同時,根據我國的情況,可以由政府對國家再保險公司給予適當的經營成本補貼,由其承擔農業再保險的職能。

加快農產品期貨市場建設,當前應大力推廣和發展“糧食銀行”。“糧食銀行”是由社會力量提供糧食公共倉儲系統,農民可將余糧存入該倉儲系統而獲得標準化倉單,標準化倉單可以使分散生產的農戶集中后進入農產品期貨市場,并通過倉單的質押實現融資。“糧食銀行”是一種自下而上的模式創新,比較適合我國家庭聯產承包制生產模式,它把金融、期貨、保險的功能和糧食生產的儲運有效結合了起來,在一些地方的應用已經取得了較好的效果。

(四)建立與貨幣政策結合且激勵與約束導向并存的監管政策

首先,必須放寬農村金融的市場準入,增強農村金融的市場競爭。在加快利率市場化進程,并對農村金融機構的運營高成本給予適當補貼的同時,必須通過放寬市場準入來增加農村金融市場的競爭,形成“鯰魚效應”,從而促進農村金融機構提高經營效率,降低經營成本,最終降低均衡的市場利率。

其次,制訂限制縣域資金外流的剛性監管標準。根據我國縣域經濟發展不平衡的現狀,制定差別化的縣域資金投放當地的監管標準,縣域金融機構達不到該標準時,可與貨幣政策銜接,將差額部分以超額準備金的形式存放當地人民銀行,用于向有資金缺口的當地涉農金融機構發放再貸款。鑒于目前我國縣域銀行業的現狀,可以要求各銀行以上年底投放當地的資金比例為基準,每年增加5個百分點,直到達到70%以上資金投放當地的監管標準。

(五)建立農村金融生態導向的法律制度環境

首先,必須將“普惠型”農村金融支持政策以法律的形式予以明確。通過修改《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》,明確規定縣域銀行業金融機構吸收存款主要用于當地發放貸款的要求;出臺《農業信貸法》,將財政、稅收、貨幣支持政策系統化、規范化;出臺《農業保險條例》,對農業保險的性質、經營目標、業務范圍、政府扶持政策、資金來源與使用范圍等予以明確規定,依法支持和促進農業保險的健康發展;同時,確立農村財產制度,積極開展農村土地、農房、農業生產設備、農產品等財產的抵()押擔保方面的法律問題研究,適時修改《貸款通則》,擴大農村地區的擔保品范圍。

其次,應加大改善農村金融生態環境的力度,打擊縣域范圍內的惡意逃廢銀行債務行為。繼續加強征信體系建設,人民銀行逐步建立包括所有農戶自然人的個人信用征信系統,在縣域范圍內組織開展對逃廢銀行債務行為的打擊行動。目前,由于歷史原因造成縣域信用觀念淡薄,仍把商業貸款當成是“財政救濟”,騙貸行為比較普遍,縣域的金融生態遠比城市要差。因此,應該每年持續開展聲勢浩大的打擊逃廢銀行債務行動,并配合進行積極的誠信宣傳,這樣,經過3-5年的努力,可以在縣域居民中逐步樹立起誠信觀念,從而有助于縣域金融生態環境的改善,進而極大地降低農村金融市場的交易成本,促進農村金融市場的繁榮。


重慶農村商業銀行大渡口支行 李洪強
 
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